规划海鲜25期 | “三规合一”的误区与难点 -新濠天地官网

时间:2018-08-01
规划海鲜25期 | “三规合一”的误区与难点

编者按 

如何理顺我国当前的空间规划体系以推动空间治理现代化,如何重新认识城乡规划的地位和作用以促进新型城镇化建设,是近年来规划改革的主要线索和热门话题。我们的主要观点是:国土规划与城乡规划分层运作,以完善新型城镇化下的空间资源治理体系。接下来的几期规划海鲜将连载关于这一话题的见解,从对“三规合一”的检讨开始,提出以国土规划为工具统领各类空间规划的设想,最后从实施效用角度呼吁城乡规划回归其城乡建设管理使命。今天是第一篇《“三规合一”的误区与难点》。

 核心观点 

国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划这“三驾马车”合并在一起并非易事,在机制、体制、法制均未准备好之前,“三规合一”的可操作性明显很弱,只能限于技术性层面。从目前“三规合一”的已有实践来看,也大致如此:趋于表面化的规划内容表达上的衔接和程序上的并联,还未能触及空间管理体系的根本矛盾和问题。

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谈及规划协调问题,不得不点出对地方规划意义最大的“三驾马车”——国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划。这三个规划对于城镇化和城乡空间发展关系最为密切,且都由地方政府组织编制,理应相互协调、互不干扰而各有侧重,但实际操作中以部门为主的方式,导致规划在编制内容和实施管理中缺乏有效衔接,难以形成实施中的合力。为此,学界和业界提出“三规合一”的设想。

此后,多地开始了“三规合一”或类似概念的试点尝试和探索研究,“三规合一”进入了正式的起步阶段。2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出:“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’,形成一个县市一本规划、一张蓝图,持之以恒加以落实”,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第十七章明确提出“加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接,推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”,正式明确了国家对于规划体系整合的改革要求。2014年8月,发改委、国土部、环保部、住建部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,正式开始推进“多规合一”。

然而,如何理解“三规合一”,在哪个规划基础上进行融合,各部门的意图尚不一致。例如,住建部提出的“以城乡规划为基础、经济社会发展规划为目标、土地利用规划提出的用地为边界,实现全县(市)一张图”;发改委则始终强调国民经济和社会发展规划、主体功能区规划等发改主导的规划应在“三规合一”或“多规合一”中占据首要地位;包括环保部也提出应首先编制城市环境总体规划,作为一项基础性、先导性、前置性与制约性的规划参与到“多规合一”之中。同时,实际操作中也存在着怪象。有的省份三规合一工作由发改系统主导,有的由规划建设部门主导,有的则由国土部门主导。看似试点试错,实则也反映这项工作推进中的无奈。

从法律依据上说,国民经济与社会发展规划由宪法规定(宪法明确了政府要编制和执行“国民经济和社会发展计划”),其地位理应最高;而城乡规划和土地利用总体规划则由法律确定(前者为城乡规划法,后者为土地管理法),效力次之。而像主体功能区规划目前连法律依据都没有。在依法治国大语境下,法律的依据不仅确定了这些规划的从属关系,反过来也在告诉我们,这些规划无法真正“合体”。

无法合一,那么重点就在于技术层面的内容衔接和协调了。然而就连这一点也似乎很难做到。几个规划的编制时限和审批程序不一样,同步编制同步完成几乎不可能,更为重要的是,由于规划垂直事权的划分,地方政府虽有地方规划的“事实”决策权,但没有土地使用决策权,这使得停留在地方政府层面的几个规划内部协调更像是“小孩子过家家——自己玩”了。


简言之,“三规合一”的提法和做法存在着一些难以回避的问题:

(1)体制——明确各级政府事权范围,化解部门间权益冲突,应该是“三规合一”得以实现的前提,而非实施的结果;

(2)法制——“三规”法律地位不同,贸然“合一”缺乏法律基础,涉及大规模法律修订;

(3)机制——“三规”形式上的一元化,会打破原有已成熟的规划实施机制,未必能立即意味着行政效能的提高。

在机制、体制、法制均未准备好之前,“三规合一”的可操作性明显很弱,只能限于技术性层面。从目前“三规合一”的已有实践来看,也大致如此:趋于表面化的规划内容表达上的衔接和程序上的并联,还未能触及空间管理体系的根本矛盾和问题。即便已有统筹的规划决策机构(如顺德的发展规划和统计局、云浮的规划编制委员会)出现,但受制于各类规划背后强大的体系力量,其效果仍有待进一步观察。