规划海鲜39期 | 以“简政、放权”的改革思维落实国土空间规划体系 -新濠天地官网

时间:2019-06-06
规划海鲜39期 | 以“简政、放权”的改革思维落实国土空间规划体系


编者按

日前,《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发﹝2019﹞18号)正式印发,让绵亘数年的国土空间规划体系改革方案终于“靴子落地”。接下来的几年将进入新旧空间规划的体系重构期、新旧法规制度的衔接过渡期和新旧空间问题的集中应对期,对我国今后国土空间保护和开发,特别是城乡发展的体制、机制、技术、政策等等产生极为深远的影响。为此,《意见》的出台和国土空间规划体系的诞生意味着新的开端,具体的落实工作还需做很多的探讨、实践与调校。怀着这样的思考,本文是整个系列的第一篇。

全文2000字,阅读需要4分钟

简政放权是改革开放40年的一项重要内容和演进逻辑。党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出了“进一步简政放权”的改革要求。所以,《意见》虽然可以说是构建国土空间规划体系的总纲,但它所阐述的也不仅仅是一套新的空间规划体系是什么、怎么编和怎么管的问题。我们可以站在全面深化改革和治理现代化的大环境下,从简政放权的角度去对《意见》进行更多的解读。

首先,我们要注意到《意见》出台的一些背景现象——

现象之一:近十余年来,空间资源的重要性日益凸显。不同政府部门都意识到了这一点并进行了规划干预,反而呈现出“九龙治水”的局面。国家已需要站在国土空间层面对各类规划进行体系性的统筹。

现象之二:目前的国土开发处于相对混乱的状态,普遍存在过度开发、保护不足的问题。在建设生态文明体制的大前提下,对各类国土空间开发进行实体性的归拢是非常重要的。

现象之三:城镇建设已成为国家发展的主战场。但在“土地财政”影响下,城镇建设用地开发规模巨大、水平不一、统筹不均,甚至是供需错配。特别是大量低质的土地供应令供应规模超出合理需求,而从低质空间转向高质空间还需要更大的各类投入,往往很难满足。

现象之四:当前在城市规划中的过度管制导致在城市功能和布局上市场参与不够,城市活力不足,城市特色缺失,城市效益不佳。

现象之五:城市在新建时规划编制实施主体是市级政府和规划部门。现在进入内涵提升阶段,规划实施主体下移,导致规划编制与实施出现脱节。“条条”的单一目标与“块块”的多元目标之间出现了较大偏差。

综上,我们可以看到,《意见》所提出的“建立国土空间规划体系”的工作可谓正当其时,尤其是由党中央、国务院和新成立的自然资源部来统筹推动这项工作的做法,从构建大体系和大关系的角度来看,是非常必要的。接下来,利用行政和技术手段去建立有效的规划编制、管理、实施制度,这固然不错,但我认为,关键的关键更在于如何按照全面深化改革和治理现代化的要求,在新的空间规划制度中避免计划经济时代自上而下、一抓到底、事无巨细、职权不分的问题,在国土空间规划管理过程中遵循二八原理,处理好中央决策和地方决策、政府行为和企业行为的关系,要站在未来市场活力、城市活力和百姓生活等角度留给市场相当的空间。

基于这样的原则,也针对过去规划当中曾存在的突出问题,我认为要注意以下几个方面:

一是分好类。国土分类的大类(如建设用地、保护区)要一以贯之,落实到底。一方面要避免过去各类规划“自言自语”的弊端,统一“语言”规范,以便分清各部门机构的职权范围,在规划实施过程中既不要随意地往里渗,也不要随意地控。另一方面要确保国土大类的层层落实,以便开展宏观视角下的国土空间监控与评估,抓好国土大分类的总量平衡、分类管理和协调政策。

二是划好线。看起来是划线,但背后的工作却是大量而又敏感的。首先,保护和建设中间的边界非常重要,其划定和调整都涉及极大的经济利益和社会效应——这也是国土空间规划最大的功效和工作重点——必须搭配完善的利益协调机制。其次,要避免过去土地利用规划过度承认现状的弊端,如今城市发展已经进入存量时代,甚至城市收缩的现象也已出现,在给具体的城镇划定开发边界时,是放大还是缩小,就变成国土空间规划中一个很关键的前置问题。第三,线的管理要讲究刚弹结合,避免走极端化,既要管得住又不能管死,实现动态可调整。第四,针对过去规划管理中常常出现的管理边界不清晰的问题,单一的“图示化”或“条文化”管理都不易解决这一问题,需要两种方式的结合。

三是切好层。首先要按照《意见》提出的“管什么就批什么”的原则,主张国土空间规划在总体规划层次就把城镇开发边界划线作为工作重点,侧重对区域结构和网络系统的空间安排,不要伸到城镇开发边界以内来。其次,在这个大前提下,城镇开发边界内依然还要分层。因为仅靠详细规划一个层次的规划解决不了现在的城市问题。比如城市、镇仍有各自的宏观发展问题需要在规划中研究解决,随着规划实施的下移,必要的分区规划仍有存在的合理性,但这些内容如都纳入总体规划层次的编制内容,则又会导致城市一级的国土空间总体规划就如过去的城市总体规划一样,对城市内外不分,内容近乎“百科全书”。

四是放好权。通过前面的分类、划线、切层等铺垫,最终就为了落到简政放权上。首先在政府和市场的关系上,政府该管的管,不该管的交给市场。其次在不同层级政府间的关系上,该基层操作的要放给基层,在规划实施的重心下移过程中,应思考“条条”要在管住哪些的同时帮助基层“块块”发挥能动性。在从中央到基层的社区、村庄这样一个大纵向系统中,职责与权力、刚性和弹性需要有很好的结构设计。

总之,我们正在建立一套新的规划体系。中央文件的出台仅仅是开始,在没有很好的操作机制和制度执行之前,就没有到真正能够欢欣鼓舞的时候。